区域卫生规划是区域经济与社会发展规划的组成部分，是国家卫生发展规划的基础，是政府对卫生发展实行宏观调控的重要手段，是卫生资源合理配置的依据。它以保护和增进区域内全体居民的健康为目的，以满足区域内全体居民的基本卫生服务需求为目标，针对区域内主要的卫生问题，统筹规划与合理配置卫生资源，使卫生资源供给与卫生服务需求保持平衡而有计划地采取的一系列决策程序和步骤。

　　一、区域卫生发展规划是区域经济与社会发展规划的重要组成部分

　　卫生发展成为经济与社会发展的重要内容，反映了从增长经济学到发展经济学的观念转变。按照当今发展经济学的普遍看法，虽然经济增长是发展的基本组成部分，但并不是发展的唯一组成部分。发展不能只理解为人民生活水平的物质和金钱方面，而必须体现精神文明的发展变化。这就是说，发展必须体现经济与社会发展变化的全部内容，使社会在物质和精神两方面向更好的生活环境和生活条件转变。主张用人类发展指标的三个成分(国内生产总值，期望寿命和成人识字率)当中，就有一个是卫生发展指标。因此，现代发达国家的经济与社会发展规划中，卫生发展规划具有举足轻重的地位。发展中国家在经济起飞之后，卫生发展规划的重要性会与日俱增。

　　二、区域卫生规划是国家卫生发展规划的基础

　　陈敏章部长在全国卫生工作会议的发言中指出，根据《决定》和李鹏总理讲话的精神，中央政府要负责制订卫生法规、政策和全国卫生发展规划。区域发展规划的制订与实施为全国卫生发展规划奠定基础。

　　全国卫生发展规划与以往的卫生事业计划有重大的区别。从卫生事业计划到卫生发展规划的转变体现卫生发展观念的转变，体现卫生工作战略方针的转变。

　　首先，卫生发展不仅仅是机构、床位、人员和设备等卫生资源的数量增长和规模扩大，还包括服务结构的优化、人员素质的提高与结构合理、卫生资源的有效利用与配置合理。比如说，医师数量增加了，质量提高了，医院病床数量增加了，设备现代化了，如果规模不经济、结构不经济、布局不经济、配置不合理，城市大医院资源数量过多，质量很高，专科医师数量过多，结构不经济，但是，城乡基层社区卫生资源严重缺乏，通科医师数量极少、质量水准低下，影响了人民健康水平的提高，那就不能说是卫生发展。

　　进一步说，卫生发展也不仅仅指长寿和不生病，还要有健康的生活品质，能在经济上、社会上从事有创造性的活动。所以，要用质量调整人年、失能调整人年来评价卫生发展。

　　卫生发展观念的转变，卫生工作目标的转变，要求卫生工作实现一系列重大转变。首先，从以疾病为中心，医疗为中心，病人为中心的“小卫生观”，转变为“以人为本”，“以提高人民健康水平为中心”(见《决定》第4条)“为全民的健康服务”(health for all)的大卫生观。与此相适应，卫生工作社会效益评价指标，卫生资源投放方向，卫生厅局职责与功能，都要相应改变，并在新时期国家与区域卫生发展规划的制订与实施中得到落实。

　　三、区域卫生规划的功能

　　区域卫生规划的功能，是为政府在市场经济条件下对卫生发展实现宏观调控提供依据的重要手段。

　　我国已经走上了社会主义市场经济的道路。在市场经济中，市场机制发挥资源配置的调节作用。但是，市场机制只能在一定的条件下，一定领域内，可以发挥资源配置的调节作用。如果条件不具备，如果是在提供公共产品与劳务的领域，在所提供的产品和劳务具有外部作用的公益性部门，例如卫生部门，则单靠市场机制的作用是不能实现卫生资源合理配置的。这就是说，发生了市场机制功能不全的现象。我国卫生领域有大量事实可以证明，利用市场机制来调节卫生资源的配置，其结果是越调节卫生资源的配置越不合理。不论是去外国考察，还是邀请外国卫生经济学家来我国讲学，都可以得出相同的结论：卫生领域市场机制功能不全，不能单纯依靠市场机制来实现卫生资源的合理配置。怎么办呢?现代市场经济国家近半个世纪的经验证明，除了市场这只“看不见的手”之外，在现代市场经济中还有一只“看得见的手”，那就是“政府”。政府的宏观调控，可以纠正因为市场机制功能不全所引起的资源配置不合理状态。但是，政府的宏观调控必须有根据，要有调查研究，要经过科学论证，经过各部门协调。区域卫生规划就要发挥这种作用。要发挥政府宏观调控依据的作用，做区域卫生发展规划时，就不能偷工减料，不能走过场;做好的区域卫生规划，要有政府权威。在政府领导人主持讨论规划时，有意见提在桌面上，定下来的事，各部门都要照办。卫生部门是协调监督执法部门，不能只代表部门利益，必须代表政府和广大卫生服务消费者的利益。区域卫生发展规划的实施要求在市政府有一个代表政府和广大卫生服务消费者的利益监督与调控卫生服务提供者行为的卫生执法机构。有了一个有政府执法权威的区域卫生规划，才能实现卫生资源的合理配置。

　　四、区域卫生规划的目标和目的

　　区域卫生规划优先和保证实现的目标是满足区域内全体居民的基本卫生服务需求;其目的是保护和增进区域内全体居民的健康。

　　基本卫生服务是指卫生服务提供者根据接受服务的居民的健康状况，遵循医学与公共卫生学原理原则，按照常规要求，认为必须提供的卫生服务。基本卫生服务应采用成熟的、成本效果好的适宜卫生技术，由掌握该技术，并有卫生行政部门颁发的行业许可的卫生技术人员实施。所谓成熟，是指效果确实，对机体损伤和风险小;所谓适宜卫生技术，指区域内经济上有条件提供，成本效果好，居民群众经济上有承受能力，愿意接受的成熟的卫生技术。世界卫生组织提倡的适宜卫生技术和我国政府提出的基本卫生服务，其内容要求、覆盖范围大体吻合。

　　基本卫生服务是政府区域卫生规划必须优先和保证实现的工作目标，政府按照区域卫生规划要求各级各类卫生服务提供者必须提供，在政府物质帮助下，卫生服务提供者完全能够提供这些卫生服务。基本卫生服务按照是否收费可分为收费的基本卫生和免费的基本卫生服务，但是，政府对收费的基本卫生服务规定了低于社会平均成本的收费标准。政府通过计划内基本建设投资，正常经费拨款，专项经费拨款以及药品加成收入对承担基本卫生服务的卫生机构作出补偿。基本卫生服务一般是指那些针对各地区主要卫生问题，成本比较低、效果比较好的预防、保健、诊断治疗措施，属于居民生活必需品、公共品以及有外部作用的公益性的物品和劳务。改革开放以来，医疗新技术、药物产品、保健品层出不穷不穷，其中有一些新技术新药品治疗效果不明显或费用比较高。被称为非基本医疗和特需服务?不是说这些非基本医疗和特需服务都不应该允许它们存在，而是说，不能无偿的利用政府为提供基本卫生服务所创造的条件来提供这些卫生服务，从而使基本卫生服务的优先地位受到损害，甚至不能保证本地区全体居民的基本卫生服务需求。

　　政府通过制订区域卫生资源配置标准界定基本卫生服务;通过职工医疗保障制度建设，城乡居民医疗保险，农村居民合作医疗保险来规划各类人群的基本医疗服务需求;全体居民的公共卫生服务都是基本的，必需的，其需求的满足是政府责任。政府有责任根据自身财力，筹集卫生扶贫基金，界定与设计最低限度的、经济有效的卫生干预措施项目，对缺乏支付能力与支付意原，但从公共利益出发必须加以干预的居民群众，提供物质帮助。

　　政府有责任不断创造条件，最大限度的满足人民群众保护和增进健康的需要。“决定”指出，以提高人民健康水平为中心，优先发展和保证基本卫生服务，逐步满足人民群众多样化的需求，是卫生改革与发展应遵循的基本原则之一。区域卫生规划也要以提高人民健康水平为中心，将保护与增进人民健康确定为区域卫生规划的目的，要继续发扬白求恩大夫的精神，为了保护人民健康不惜牺牲一切代价。如果说，基本卫生服务是区域卫生规划必须优先和保证实现的目标，那么，保护与增进人民健康是区域卫生规划努力奋斗的目的。

　　五、区域卫生发展规划的主要任务

　　当前，区域卫生规划有两个主要任务：

　　第一、统筹规划与合理配置卫生资源;使卫生资源供给能力与卫生服务需求相适应，使供需之间大体上处于平衡状态。

　　第二、按照本区影响居民健康的主要卫生问题以及相关的危险因素，选择效果好、费用少的干预，通过区域卫生规划，采取干预性卫生项目的形式，提供最基本的卫生服务。

　　六、区域卫生规划是有计划的决策程序和步骤

　　区域卫生规划不能简单地理解为编写一份计划文件或项目建议书。卫生规划的对象是卫生服务体系，它是一个社会的系统工程，涉及政府、社会与家庭各方面的利益。它首先是一个政府行为，不是几个人想怎么办就怎么办的，必须履行法律和行政程序;它的实施需要各部门协调配合，动员广大群众参加。这样一个社会系统工程需要有一套预先设计好的决策程序和步骤。它由一系列互相关联互相依赖的阶段和环节所组成。只有认真按照程序步骤去做，区域卫生规划的文件才能变为现实。这套程序有以下10个环节：

　　(1)形势系统分析;(2)发现居民健康与疾病的主要问题;(3)发现卫生服务与卫生资源的主要问题;(4)确定卫生发展的目标和卫生工作的目标;(5)选择实现上述目标的措施，包括配套政策技术措施、组织措施、资源配置、经费预算等;(6)形成规划文件;(7)通过行政方法程序使规划文件成为政府决策;(8)宣传动员;(9)组织实施;(10)督促、检查与评价。

　　(本文刊登于中国卫生政策1997年第9期)

　　摘自《中国卫生经济培训与研究网络.论文集.1997-1998.北京医科大学出版社》